Мирные рецепты против сепаратизма: опыт Шотландии и Великобритании

История шотландского сепаратизма насчитывает сотни лет. Поэтому опыт мирного урегулирования такой проблемы как стремление части элит Шотландии к независимости, выглядит особенно ценным.

:: По заветам «Храброго сердца»

Победа сторонников единства Англии и Шотландии на референдуме 18 сентября 2014 года не свалилась на голову просто так. 55,3% проголосовавших «против» независимости (44,7% «за» независимость при явке 84,6%) - это результат многих лет усилий по мирному урегулированию проблемы сепаратизма в Шотландии.

Взаимные отношения Шотландии и Англии насчитывают более тысячи лет, причем столетия подряд оба государства считали себя равноценными игроками. К примеру, историк Джереми Блэк в своей книге «История Британских островов» пишет: «В XIII веке на Британских островах было два сильных государства – Англия и Шотландия. Оба обладали сходными административными и военными традициями. Оба сталкивались с внутренними проблемами, но во многих отношениях английская монархия, которой не удалось избежать гражданских войн и борьбы за конституцию, вела внутриполитический курс с меньшим успехом».

Понятно, что за сотни лет обеим странам пришлось пережить разное – и, в первую очередь, взаимные попытки завоевать территорию соседа. Сегодня сторонники независимости Шотландии апеллируют к долгому периоду независимого шотландского государства, существовавшего с некоторыми перерывами вплоть до Акта об унии 1707 года. Шотландский рыцарь Уильям Уоллес, король Роберт Брюс, королева Мария Стюарт, поэт Роберт Бернс и другие – вот иконостас знаковых фигур для сторонников независимости Шотландии.

Уния, проголосованная парламентами Шотландии и Англии, ознаменовала создание такого государства как Великобритания. Дискуссия о законности унии продолжается в Великобритании около 300 лет, начиная с 1707 года. Поэтому понятно, что призывы к независимости Шотландии зазвучали не вчера. Тем не менее, хотя накануне референдума некоторые опросы демонстрировали даже легкий перевес сторонников отделения Шотландии, страна осталась единой.
:: Рецепт мирного урегулирования

Но, чтобы получить такой результат, официальный Лондон в последние годы пошел на целую серию уступок. Рецепт мирного урегулирования заслуживает того, чтобы его изучить.

Уступка №1 – это предоставление автономии в принятии политических решений. В 1997 году официальный Лондон сказал «да» созданию парламента Шотландии. А агитационная кампания за создание собственного парламента стартовала еще в 1948 году. В 1979 году вопрос о создании в Шотландии собственного парламента даже выносился на референдум, но голосование провалилось из-за явки 32, 85% (при необходимом пороге в 40%). Наконец, 11 сентября 1997 года большинство избирателей Шотландии поддержали инициативу на референдуме, кабинет лейбористов во главе с Тони Блэром внес в парламент Великобритании проект, а затем британский парламент поддержал Акт о Шотландии. И только затем в 1999 году парламент Шотландии был восстановлен после почти трехсотлетнего перерыва. Понятно, что такой шаг потребовал разделения полномочий между парламентом Шотландии в Холирудхаус и парламентом Великобритании в Вестминстере. В Великобритании в отношении компетенции шотландского парламента используется термин «деволюция», то есть, передача полномочий из центра к региональной власти.

Сегодня автономные полномочия парламента Шотландии касаются таких сфер:

- сельское хозяйство;

- образование и профессионально-техническая подготовка;

- охрана окружающей среды;

- здравоохранение и социальные службы;

- жилищное строительство;

- правопорядок;

- местное правительство;

- спорт и искусство;

- туризм и экономическое развитие;

- многие аспекты транспортной системы.

Уступка №2 – это право парламента Шотландии создавать собственное правительство. Разве что глава администрации именуется не премьер-министром как в Великобритании, а первым министром. Шотландская национальная партия, ставшая главной движущей силой сентябрьского референдума о независимости, на самом деле была основана еще в 1934 году путем слияния двух национальных политических структур. Но только в 2007 году националы (которые по идеологии вообще-то левоцентристы) получили первое место на парламентских выборах (47 мандатов из 127). В 2010 году члены ШНП внесли в свой предвыборный манифест призыв провести референдум о независимости Шотландии, благодаря чему на выборах 2011 года упрочили свои позиции (69 мандатов из 129). Поэтому, начиная с 2007 года, сторонники независимости Шотландии сформировали собственное правительство во главе с первым министром Алексом Салмондом (лидер ШНП).

Казалось бы, Лондон потерял, если оценивать с точки зрения властных полномочий. Но ведь передача полномочий – это не только власть, но и ответственность. Иногда в политике нужно пожертвовать частью полномочий, чтобы выиграть в главном. Начиная с 2007 года, британские политики, начиная с премьер-министра, получили полное право говорить «Пожалуйста, вы же хотели больше прав и полномочий. Теперь любое недовольство высказывайте партии, за которую проголосовали большинство шотландцев». А националы вдруг обнаружили, что управленческие полномочия серьезно ограничили их свободу маневра. Действительно, если раньше по любому случаю можно было обвинять центральную власть в Лондоне, то теперь получилось, что «нечего на зеркало пенять». Получилось так, что именно ШНП, имеющая большинство в парламенте и руководящая правительством, несет ответственность за многие вопросы внутренней жизни Шотландии.

И, наконец, непосредственно лидеры трех ведущих партий Великобритании – Консервативной, Лейбористской и Либерально-демократической – призвали жителей Шотландии голосовать «против» отделения, пообещав в случае победы юнионистов передать Эдинбургу дополнительные полномочия.

Поэтому уступка №3 – это новый пакет автономных полномочий. Спустя несколько дней после референдума кабинет Дэвида Кэмерона создал Комиссию по передаче полномочий для Шотландии. Комиссия во главе с экс-директором Би-Би-Си и лордом Робертом Смитом оф Кельвин подготовила проект межпартийного соглашения о передаче парламенту Шотландии новых полномочий. Лорд Смит сотрудничал с пятью главными партиями Шотландии – Лейбористская партия, Шотландская национальная партия, Консервативная партия, Либерально-демократическая партия и Зеленые – а также получал предложения от общественных организаций и отдельных граждан, чтобы добиться широкого консенсуса.

Затем лорд Смит презентовал наработки комиссии в Национальном музее Шотландии в Эдинбурге в ноябре этого года. Во-первых, парламент Шотландии получит самостоятельные полномочия устанавливать ставки подоходного налога, а также разграничивать налоговые категории в прогрессивной шкале налогообложения. Во-вторых, полномочия самостоятельно контролировать доходы от подоходного налога и распоряжаться социальными выплатами. Парламент Шотландии сможет оперировать социальными выплатами на общую сумму около 3 миллиардов фунтов стерлингов, включающими единую социальную выплату, пособие по уходу, пособие по уходу за инвалидом, пособие по нетрудоспособности и независимые личные выплаты, программу по трудоустройству и субсидию на отопление (от 100 до 300 фунтов). Комиссия предлагает, чтобы Лондон сохранил за собой право определять размер минимальной зарплаты, а также контролировать вопросы гендерного законодательства.

В-третьих, парламент Шотландии получит право распоряжаться 10% собранного в Шотландии НДС, в то время как правительство – поступлениями от налога, взимаемого с пассажиров воздушного транспорта.

В-четвертых, авторы межпартийного соглашения предлагают передать правительству Шотландии право управлять государственными экономическими активами, расположенными в Шотландии. А также право выдавать лицензии на добычу сланцевого газа методом фрекинга (т.е. гидравлического разрыва пласта).

И, наконец, межпартийное соглашение предлагает передать парламенту Шотландии право самостоятельно принимать законы о выборах и определять избирательную систему. Далее предлагается такая схема: кабинет Дэвида Кэмерона готовит на основе соглашения список законопроектов – до января 2015 года, а после всеобщих выборов 2015 года проекты поставит на голосование уже новый парламент Великобритании.

:: Торги продолжаются

Конечно же, когда разговор заходит о власти и деньгах, всегда остаются недовольные. Заместитель первого министра Шотландии Джон Суини (Шотландская национальная партия), заявил, что предложения «серьезно не оправдали ожиданий». По его подсчетам, «менее чем 30% налогов останутся в Шотландии и менее чем 20% социальных расходов будут переданы в управление Шотландии. Это нельзя назвать местным самоуправлением – это продолжение правления Вестминстера». В свою очередь, автор плана по передаче полномочий, бывший премьер и экс-лидер Лейбористской партии Гордон Браун считает: «Мы сдержали торжественное обещание создать более сильный парламент Шотландии, а календарный план для разработки проектов законов будет обнародован в январе, как и было обещано».

Но не стоит расшифровывать заявления политиков буквально. Если бы руководители ШНП были на самом деле не согласны с объемами полномочий, они бы просто отказались. А если шотландцы соглашаются на транзит власти из Лондона в Эдинбург, но критикуют нюансы, значит, они одобряют план в целом, но пытаются торговаться из-за деталей.

А самое главное, что план урегулирования сепаратизма Шотландии с помощью политических переговоров действует. Более того, все стороны – и правящая Консервативная и Либерально-демократическая партия, и оппозиционные лейбористы, и Шотландская национальная партия и другие – по факту соглашаются с тем, что в основу переговоров должен быть положен принцип поиска компромисса. А компромисс – это взаимные уступки. Как иначе? И выходит, какие бы голоса не звучали, а мирные методы решения проблемы сепаратизма дают результат.

Сергей Слободчук, политический консультант, "ПараграфЪ"